Эффективный объем затрат на общественные блага будет достигаться только в том случае, если налогообложение делится пропорционально доле личной выгоды от осуществления общественных программ. В книге «Справедливость налогообложения» (1958) Э. Линдалем был сформулирован следующий принцип: доля индивида в финансировании общественного блага (налоговая цена предельной единицы общественного блага) должна в точности соответствовать предельной полезности общественного блага для данного индивида.
Если затраты на общественные блага распределяются равномерно между всеми участниками, а выгоды от этих благ – неравномерно, то будет существовать тенденция тратить на общественные программы меньше средств, чем необходимо с точки зрения оптимального выбора. Если же выгоды от предоставления общественных благ распределяются равномерно, а затраты на их финансирование – неравномерно (распространенный вариант при обложении доходов физических лиц), то появляется тенденция расходовать на общественные нужды суммы, большие оптимальных.
Когда решения принимаются простым большинством, все принятые программы будут соответствовать интересам усредненного (медианного) избирателя, предпочтения которого лежат в центре шкалы интересов всех голосующих. Это не гарантирует принятия оптимальных решений, но защищает от крайностей.
В случае если принимается решение о выборе между разными общественными благами, которые не могут быть профинансированы одновременно, может возникнуть так называемый парадокс голосования. Голосование по принципу большинства голосов может дать результаты, не соответствующие интересам большинства, и результат голосования может подвергаться манипулированию. Лица, определяющие прохождение процедуры голосования, в частности последовательность вынесения на голосование вопросов, способны решающим образом повлиять на его результат.
В условиях представительной демократии граждане делегируют свои полномочия о принятии общественных решений избранным ими политикам. Представительная демократия тоже не гарантирует принятия эффективных решений. Депутаты могут преследовать свои частные интересы, стремясь получить максимальное число голосов на следующих выборах и принимать решения, которые помогут им достичь этого, даже если решения невыгодны с точки зрения экономической эффективности, и не принимать нужных, но непопулярных решений. Э. Даунсом в работе «Экономическая теория демократии» сформулировано следующее правило: «Партии формулируют свою политику с целью победить на выборах, а не побеждают на выборах с целью формулировать политику».[55]
При рассмотрении механизмов принятия решений в модели представительной демократии сторонники теории общественного выбора разработали теорию поиска политической ренты, рассмотрели лоббизм и логроллинг, экономику бюрократии, теорию конституционного выбора.
Лоббизм – это способ взаимодействия с избранными официальными лицами в целях принятия политических решений, выгодных отдельным, узким группам избирателей. Благодаря лоббированию ограниченное число лиц получает значительные выгоды за счет больших групп населения, несущих мелкие индивидуальные издержки. Отдельные группы избирателей настолько сильно заинтересованы в принятии конкретных политических решений, что готовы нести ради этого дополнительные затраты. Такие избиратели образуют группы давления на общественных деятелей и стараются протолкнуть выгодные для них законопроекты. Для давления на законодателей и чиновников могут использоваться финансирование выборных компаний и политической деятельности, прямой подкуп чиновников, а также формирование благоприятного общественного мнения через средства массовой информации, митинги, демонстрации, коллективные письма избирателей.
Лоббирование нельзя считать только негативным явлением. В некоторых случаях оно позволяет решать важные общегосударственные задачи. Например, поддержка депрессивных территорий за счет централизованного бюджетного финансирования выгодна только жителям этих территорий, а для остального населения страны ведет к дополнительным расходам. Однако выравнивание слишком резких диспропорций в уровнях социально-экономического развития территорий необходимо.
Логроллинг – торговля голосами депутатов, взаимная поддержка, при которой одни депутаты получают одобрение своих законопроектов в обмен на обещание поддержки законопроектов, выдвинутых другими группами депутатов. Один из вариантов логроллинга получил название «бочонок с салом» – это пакетное соглашение, когда несколько законопроектов, в принятии каждого из которых заинтересованы различные депутаты или депутатские группы, принимаются вместе. Ни один из входящих в пакетное соглашение законов не имеет достаточной поддержки среди голосующих, чтобы быть принятым отдельно. Для получения поддержки необходимого числа депутатов в законопроект вносятся дополнительные положения.
Такой механизм может, например, использоваться для финансирования программ поддержки отдельных территорий. Депутаты от территорий должны добиться отражения в законопроектах интересов избирателей своего региона. У них не хватает для этого голосов, и они объединяются с депутатами из других регионов, обещая поддержать их решения. Таким образом, например, можно обеспечить выделение федеральных средств на строительство социальных объектов в своих городах. Оплачивать такое решение будут налогоплательщики всей страны.
По определению Э. Доллана и Д. Линдсея, приведенному в книге «Микроэкономика», «функция логроллинга состоит в выражении интересов сильно заинтересованного меньшинства при безразличии или легкой оппозиции большинства».[56]
Логроллинг в некоторых случаях может приводить к повышению эффективности принятия решений. Проиллюстрируем значение логроллинга на следующем примере. Предположим, что в представительном органе власти имеются три партии: А, Б и В, обладающие равным числом голосов. На обсуждение выносятся два проекта решений: ? и ?. Выгоды и потери от принятия каждого из решений для партий представим в таблице, используя знак «—», если принятие решения вызывает потери, и знак «+», если оно приносит выгоды соответствующей партии (табл. 14.1).
Таблица 14.1
Партии А невыгодны оба решения, и она в любом случае будет голосовать против них. При отсутствии сговора между партиями оба проекта решений не будут приняты. Представители партий Б и В могут договорится о взаимной поддержке. Партия Б согласится одобрить невыгодный для нее проект решения ? в обмен на поддержку проекта ? партией В. В результате логроллинга будут приняты оба законопроекта. В выигрыше окажутся партии Б и В, партия А понесет крупные потери. Таким образом, при независимом голосовании будет отклонен эффективный проект решения ? (он мог дать общую выгоду +5). С другой стороны, в условиях логроллинга будет принят неэффективный проект решения ? (суммарные потери общества –7). Получается, что и в том и в другом случае один из результатов голосования не соответствует оптимальному решению.
Теория политической ренты основана на предположении, что целью любой политической деятельности является стремление к получению сверхприбыли. Поиск политической ренты – это желание получить материальные выгоды с помощью действий правительства. Политическая рента – это доходы, превышающие конкурентный уровень и получаемые от участия в политической деятельности. Иметь в итоге политическую ренту можно за счет правительственных субсидий, налоговых, кредитных и таможенных льгот, предоставления монопольных прав, а также использования информации о политических решениях в спекулятивных целях. Для получения и защиты ренты используется лоббирование. Поскольку на поиск политической ренты тратятся ресурсы и лоббирование требует больших финансовых затрат, может возникнуть эффект, названный распылением политической ренты. При этом ресурсы расходуются непроизводительно. Когда лоббируются противоречащие друг другу решения, значительная доля экономических ресурсов тратится на поиски политической ренты, а правительственное решение не принимается и политика остается прежней.
Общественные деятели занимаются погоней за политической рентой, стремясь к занятию постов и должностей, позволяющих сильнее влиять на государственную политику.
Экономика бюрократии рассматривает мотивы и особенности деятельности бюрократических органов. Бюрократия призвана реализовывать интересы органов законодательной и исполнительной власти, а не избирателей. Она может использоваться группами давления для лоббирования своих интересов при принятии общественных решений. Целью самих бюрократических органов является сохранение и расширение бюрократического аппарата, а также получение политической ренты. Усиление бюрократии снижает эффективность государственной политики и затягивает реализацию принятых экономических решений.
Еще одним направлением, рассматриваемым в рамках теории общественного выбора, является теория конституционного выбора. Участие в голосовании сопряжено для избирателя с некоторыми издержками: потерей времени на участие в голосовании, проблемами поиска и обработки информации о вынесенных на голосование вопросах. Избиратель должен знакомиться с программами партий, оценивать кандидатов на избираемые посты, идти к месту голосования. С другой стороны, участие в голосовании может принести выгоды избирателям. Оценка выигрыша конкретного избирателя связана с возможными преимуществами для него лично от выигрыша на выборах поддержанной им партии, программы или депутата. При этом избиратель должен верить, что выигрыш партии был обеспечен именно его участием в выборах (его голос был решающим). Тогда рациональное поведение избирателя будет означать принятие решения об участии в голосовании только если выгоды превышают издержки.
С этих позиций можно сделать выводы об избирательской активности населения. Чем менее предсказуемы результаты голосования, тем больше стимулов для избирателей принять в нем участие. Если победа какой-то партии или принятие вынесенного на голосование решения несет существенные преимущества отдельным избирателям, или напротив, вызовет для них крайне нежелательные последствия, это повышает активность при голосовании. Эффективным способом стимулирования избирательской активности является сокращение издержек голосования: удобное время голосования и расположение избирательных участков, более полная и доступная информация.
Однако поведение избирателей и их стремление участвовать в выборах не всегда объясняются рациональными мотивами. Избиратели могут идти на выборы по соображениям гражданского долга, преданности определенной идеологии, следуя привычке или желая поддержать определенную партию из спортивного интереса.
По аналогии с известным понятием «фиаско рынка» в теории общественного выбора вводится понятие «фиаско (провалы) государства». Стремление правительства устранить недостатки рыночной экономики в некоторых случаях может привести к снижению эффективности. Провалы правительственной политики и неэффективность действий государства объясняются следующими причинами.
1. Отсутствие механизма принятия оптимальных решений в интересах общества в целом. Ни один из механизмов выработки общественных решений не гарантирует их эффективности.
Экономическая политика разрабатывается и осуществляется людьми, имеющими свои личные интересы, которые могут отличаться от интересов государства. Государство не монолитно; существует множество центров выработки политических решений. Каждый из этих центров имеет собственные представления об общественном благе и пытается их реализовывать. Отдельные группы способны лоббировать свои интересы в правительстве и парламенте. Кроме того, текущая экономическая политика может противоречить стратегическим целям государства и при реализации политических решений может быть проявлена непоследовательность.
Избиратели и общественные деятели предпочитают поддерживать программы, приносящие быстрые и явные выгоды при отдаленных и сложно вычисляемых потерях. Например, решения, связанные с нанесением ущерба экологии, могут быть приняты, если сулят получение прибыли в ближайшее время. Вред от загрязнения окружающей среды трудно точно оценить, и его проявления скажутся в отдаленном будущем. Программы, требующие определенных немедленных затрат и приносящие сложно определяемые выгоды в будущем, часто отвергаются.
2. Даже если предположить, что все чиновники и депутаты руководствуются при принятии решений исключительно интересами народа и имеют единое мнение относительно этих интересов, принятые решения все равно не будут оптимальны.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33